Urteil Zweiter Senat, Bundesverfassungsgericht, 12. Juli 1994 - 2 BvE 3/92 -

Leitsätze:

1. Die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.

2. Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen.

3.a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die grundsätzlich vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

b) Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten.

4. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG in eine "Beschränkung" ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen.

5.a) Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist dadurch gekennzeichnet, daß es durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.

b) Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

6. Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfaßt auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligem Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat.

7. a) Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfaßt werden, sind grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zugeordnet. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann nicht entnommen werden, daß immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland regelt oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betrifft, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimmung bedürftigen Vertrages gewählt werden muß. Auch insoweit kommt eine analoge oder erweiternde Auslegung dieser Vorschrift nicht in Betracht (im Anschluß an BVerfGE 68, 1 (84f.)).

b) Zur Reichweite des Zustimmungsrechtes des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ...

2. a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die - grundsätzlich vorherige - konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

Die Bundesregierung hat gegen dieses Gebot verstoßen, indem sie aufgrund ihrer Beschlüsse vom 15. Juli 1992, 2. April 1993 und 21. April 1993 bewaffnete Streitkräfte eingesetzt hat, ohne vorher die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

Verkündet
am 212. Juli 1994
Herr
Regierungsangestellte
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
URTEIL

IM NAMEN DES VOLKES


Gründe:

A. Die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Organstreitverfahren betreffen im wesentlichen die Frage nach den Mitwirkungsrechten des Deutschen Bundestages und von Bundestagsabgeordneten bei der Entscheidung über den Einsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen von Aktionen der Nordatlantikpakt- Organisation (NATO) und der Westeuropäischen Union (WEU) zur Umsetzung von Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, sowie über eine Beteiligung deutscher Streitkräfte an von den Vereinten Nationen aufgestellten Friedenstruppen.

I. 1. Das Grundgesetz konnte in seiner ursprünglichen Fassung vom 23. Mai 1949 der Bundesrepublik Deutschland noch keine außen- und militärpolitische Handlungsfreiheit sichern ... Vor diesem Hintergrund stellte sich bei den Beratungen über das Grundgesetz in den Jahren 1948/49 die Frage, wie die Bundesrepublik Deutschland ohne eigene Streitkräfte ihre äußere Sicherheit gewährleisten könne.

a) Schon der Verfassungskonvent bemühte sich um Aussagen zur Gewährleistung der militärischen Sicherheit für und in Deutschland. Dabei war das Verbot des Angriffskrieges (später Art. 26 GG) vorausgesetzt. Solange Deutschland nicht über eigene Streitkräfte verfüge, müsse der militärische Schutz in einem System kollektiver Sicherheit gesucht werden, das "auf objektiven Rechts- und Friedensgedanken" aufbaue, zugleich aber einem Staat, der auf das Recht der Selbstverteidigung verzichten müsse, anderweitige Sicherheitsgarantien gebe (Abg. Dr. Kordt, Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Ausschuß für Grundsatzfragen, 2. Sitzung vom 18. August 1948, Sitzungsprotokolle der Unterausschüsse, Bd. 2/1, S. 58 f.). Ein solches System kollektiver Sicherheit meine ein System von Rechtsbeziehungen, das "auch die Unterwerfung unter den Beschluß bestimmter Organe vorsieht, also insofern die eigene Handlungsfreiheit von vornherein wegnimmt" (Abg. Dr. Carlo Schmid, a.a.O., S. 61 f.).

b) Der Parlamentarische Rat nahm diese Vorschläge auf und machte sie sich zu eigen. Militärische Gewalt solle nicht mehr "als nationaler Souveränitätsakt ausgeübt werden ..., sondern als Akt des kollektiven Selbstschutzes aller Nationen, die dafür sorgen, daß auf der ganzen Welt der Friede erhalten bleibt und es Angreifern unmöglich gemacht wird, den Frieden zu stören" (Abg. Dr. Carlo Schmid, Hauptausschuß, 6. Sitzung vom 19. November 1948, Sten.Prot., S. 69 (72)). Wenn Deutschland in seinem damaligen "Zustand absoluter Wehrlosigkeit einem System kollektiver Sicherheit beitritt, dann kann uns ein solches System nur schützen. Daß man dabei aber auch Risiken übernehmen muß, ist klar" (Abg. Dr. Carlo Schmid, 12. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 15. Oktober 1948 (Wortprotokoll), in: Der Parlamentarische Rat, 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 5/1, 1993, Dokument Nr. 15, S. 313 (328)) ...

c) Am 23. Mai 1949 wurde das Grundgesetz mit den bis heute in unveränderter Fassung geltenden Art. 24 Abs. 1 und 2, Art. 26 und Art. 4 Abs. 3 GG verkündet ...

Auf der Pariser Außenministerkonferenz vom 20. bis 23. Oktober 1954, an der die Mitglieder der WEU und der NATO sowie die Bundesrepublik Deutschland teilnahmen, wurden in einem umfangreichen Vertragswerk die erforderlichen Regelungen getroffen. Der Gesetzgeber stimmte dem Beitritt zum Brüsseler Vertrag (WEU) und zum Nordatlantikvertrag durch Gesetz vom 24. März 1955 zu (BGBl. II S. 256).

... Durch das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) wurde daraufhin die sogenannte Wehrverfassung in das Grundgesetz eingefügt ...

Der erste, bereits 1960 in der 3. Wahlperiode eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes betreffend das Notstandsrecht (BTDrucks. III/1800) hatte nicht zwischen innerem und äußerem Notstand unterschieden; er sah die Einführung eines beide Fälle umfassenden Abschnitts "X a. Ausnahmezustand" vor ...

In der 5. Wahlperiode nahm im Jahr 1967 die von CDU/CSU und SPD gemeinsam getragene Bundesregierung die Bemühungen um eine verfassungsrechtliche Notstandsregelung wieder auf ...

Nach Art. 115a wird der Eintritt des Zustandes äußerer Gefahr festgestellt, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff droht. Diese Feststellung löst die in Art. 96a Abs. 2 (neu) und in Abschnitt X a festgelegten weittragenden, die innerstaatliche Rechtsordnung ergreifenden Rechtsfolgen aus.

Art. 59 Abs. 3 (neu) regelt demgegenüber, wie ein Verteidigungsfall festzustellen ist, der nicht zugleich einen Zustand äußerer Gefahr umfaßt, und unter welchen Voraussetzungen dann der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen darüber abgeben kann, womit er nach den Regeln des Völkerrechts nach außen verbindlich feststellen, unter Umständen auch bewirken kann, daß sich die Bundesrepublik Deutschland (völkerrechtlich) im Kriegszustand befindet.

Ein Bedürfnis dafür kann in Betracht kommen im sogenannten Bündnisfall, das ist der Fall, in dem ein mit der Bundesrepublik Deutschland vertraglich zur gegenseitigen Verteidigungshilfe verbündeter Staat angegriffen wird, ohne daß gleichzeitig ein Angriff auf das Bundesgebiet droht oder erfolgt, oder im Fall einer sonstigen Verteidigungshilfe, z.B. aufgrund eines Beschlusses der Vereinten Nationen bei einem bewaffneten Angriff auf ein neutrales Land.

In diesen Fällen soll die Feststellung des Bestehens eines Verteidigungsfalles dem Bundestag obliegen, wie es bisher schon in Art. 59a Abs. 1 vorgesehen ist ..."

Das 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes trat am 28. Juni 1968 in Kraft.

4. Durch Gesetz vom 6. Juni 1973 (BGBl. II S. 430) stimmte der Deutsche Bundestag dem Beitritt zu der Charta der Vereinten Nationen zu. Am 18. September 1973 wurden die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik durch Beschluß der Generalversammlung in die Organisation der Vereinten Nationen aufgenommen.

5. Nach dem weltpolitischen Umbruch der Jahre 1989 bis 1991, mit dem die Auflösung des Warschauer Paktes sowie der Sowjetunion einherging, haben die Mitgliedstaaten von NATO und WEU Erklärungen über die Anpassung der Ziele und Aufgaben dieser Organisationen an die grundlegend gewandelten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen abgegeben.

a) Für die NATO nahm diese Entwicklung ihren Anfang mit der Londoner Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats vom 6. Juli 1990:

"23. Mit dem heutigen Tag leitet unser Bündnis eine umfassende Neugestaltung ein. Wir sind entschlossen, in Zusammenarbeit mit allen Staaten Europas dauerhaften Frieden auf diesem Kontinent zu schaffen". (Bulletin Nr. 90 vom 10. Juli 1990, S. 777)

In der Kopenhagener Erklärung der NATO-Außenminister vom 6./7. Juni 1991 werden der "Zweck des Bündnisses" ("wesentliches Ziel"), das "Wesen des Bündnisses" und seine "grundlegenden Aufgaben" definiert. Zu den Aufgaben des Bündnisses heißt es u.a.:

"1. Es (das Bündnis) bietet eines der unverzichtbaren Fundamente für ein stabiles sicherheitspolitisches Umfeld in Europa, ..., ein Europa, in dem kein Staat in der Lage ist, eine europäische Nation einzuschüchtern oder einem Zwang auszusetzen oder sich durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt die Vorherrschaft zu sichern.

2. Es dient gemäß Artikel IV des Nordatlantikvertrags als ein transatlantisches Forum für Konsultationen unter den Verbündeten über Fragen, die ihre vitalen Interessen einschließlich möglicher Entwicklungen berühren, die Risiken für die Sicherheit der Bündnismitglieder mit sich bringen, und als Forum für sachgerechte Koordinierung ihrer Bemühungen in Bereichen, die sie gemeinsam angehen. ..." (Bulletin Nr. 66 vom 11. Juni 1991, S. 527)

In der Erklärung heißt es weiter:

"Mit der Formulierung der Kernfunktionen des Bündnisses im oben dargelegten Sinne bestätigten die Mitgliedstaaten, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben."

Auf der Tagung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats am 7./8. November 1991 in Rom erklärten die Mitgliedstaaten:

"1. ... Die weitreichenden Entscheidungen, die wir hier getroffen haben, kennzeichnen einen wichtigen Abschnitt in der Umgestaltung des Bündnisses, die wir im vergangenen Jahr in London auf den Weg brachten ...

5. Die militärische Dimension unseres Bündnisses bleibt ein wesentlicher Faktor. Neu ist jedoch, daß mehr als je zuvor diese Dimension einem breit angelegten Sicherheitskonzept dienen wird ... Unsere Streitkräfte werden sich ihren neuen Aufgaben anpassen ... Sie werden so strukturiert, daß sie sowohl zur Krisenbewältigung als auch zur Verteidigung in der Lage sind ...

6. Wir bekräftigen den von unseren Außenministern in Kopenhagen gefundenen Konsens. Die Entwicklung einer europäischen Sicherheitsidentität und Rolle in der Verteidigung, reflektiert in der weiteren Stärkung des europäischen Pfeilers im Bündnis, wird die Integrität und Wirksamkeit des Atlantischen Bündnisses verstärken. Die Ausweitung der Rolle und Verantwortung der europäischen Bündnismitglieder ist eine wichtige Grundlage für die Umgestaltung der Allianz. Diese beiden positiven Prozesse stärken sich gegenseitig." (Bulletin Nr. 128 vom 13. November 1991, S. 1033 f.) ...

Auf der Ministertagung des Nordatlantikrats am 4. Juni 1992 in Oslo stellte das Bündnis erstmals ein militärisches Handeln aufgrund eines Mandats der KSZE oder der Vereinten Nationen als konkrete Möglichkeit in Aussicht (Nrn. 11 und 13 des Kommuniques, Bulletin Nr. 64 vom 12. Juni 1992, S. 613 (615)). Am 10. Juli 1992 beschloß der NATO-Außenministerrat in Helsinki die Teilnahme der Allianz an der Seeüberwachung des Waffen- und Handelsembargos gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro).

Die Ministerratstagung am 10. Juni 1993 in Athen bekräftigte, daß die Allianz ihre Bereitschaft unter Beweis gestellt habe,

"... friedenswahrende Operationen der VN oder KSZE zu unterstützen, die neue Anforderungen an sie stellen. Die Streitkräfte, internen Strukturen und Verfahren der Allianz werden gegenwärtig dem neuen Sicherheitsumfeld angepaßt. Das Bündnis wird diesen Prozeß fortführen, um uns in die Lage zu versetzen, schneller und wirksamer auf Ersuchen um Unterstützung friedenswahrender Operationen zu reagieren und alle Bündnispartner voll in die neue Bündnisrolle in der Friedenswahrung einzubeziehen, wobei wir anerkennen, daß die nationale Beteiligung nationaler Entscheidung vorbehalten bleibt" (Nr. 6 des Kommuniques, Bulletin Nr. 55 vom 19. Juni 1993, S. 577 (578)).

 Die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten erklärten auf ihrer Gipfelkonferenz am 11. Januar 1994 in Brüssel:

"In der Wahrnehmung unserer gemeinsamen transatlantischen Sicherheitserfordernisse wird die NATO zunehmend aufgefordert werden, Aufträge durchzuführen, zusätzlich zur traditionellen und grundlegenden Aufgabe der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder, die eine Kernfunktion bleibt. Wir bekräftigen unser Angebot, von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit unseren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des VN-Sicherheitsrates oder der Verantwortung der KSZE zu unterstützen ..." (Nr. 7 der Erklärung, Bulletin Nr. 3 vom 17. Januar 1994, S. 20 f.).

Demgemäß blieben die Überwachung des gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) verhängten Waffen- und Handelsembargos in der Adria und die Durchsetzung des Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina, die Gegenstand der Verfahren 2 BvE 3/92, 2 BvE 5/93 und 2 BvE 7/93 sind, nicht die einzigen Maßnahmen der NATO zur Durchsetzung von Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen:

Auf der Grundlage der Resolution Nr. 836 vom 4. Juni 1993 (VN 1993 S. 156), in der der Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten autorisiert hatte, die Schutztruppe der Vereinten Nationen, UNPROFOR, beim Schutz der um Sarajewo und weitere Städte eingerichteten Sicherheitszonen zu unterstützen, beschloß der Nordatlantikrat am 2. August 1993, mit Luftangriffen gegen diejenigen zu drohen, die entweder Einheiten der UNPROFOR angriffen oder Sarajewo weiter von der Versorgung abschnitten und humanitäre Hilfslieferungen behinderten. Der Rat sicherte zu, das Vorgehen in vollem Umfang mit den Vereinten Nationen abzustimmen (Presseerklärung des Generalsekretärs der NATO, Dr. Manfred Wörner, am 2. August 1993, Europa-Archiv 1994, D 214 f.). Auf der Sitzung am 9. August 1993 stellte der Nordatlantikrat fest, daß der erste Einsatz von Luftstreitkräften im Kampfgebiet vom VN-Generalsekretär zu genehmigen sei (Europa-Archiv 1994, D 216 f.).

Am 9. Februar 1994 beschloß der NATO-Rat, nachdem der VN-Generalsekretär erneut um Luftunterstützung für UNPROFOR gebeten hatte, ein Ultimatum zum Schutz der belagerten Stadt Sarajewo: Er drohte an, nach Ablauf einer Frist von zehn Tagen NATO-Schläge aus der Luft gegen schwere Waffen zu führen, die nicht rechtzeitig aus der Sperrzone Sarajewos abgezogen oder der Kontrolle von UNPROFOR unterstellt worden seien (Bulletin Nr. 16 vom 22. Februar 1994, S. 152) ...

b) Auch die WEU formulierte ihre Strategie unter den geänderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen neu ...

Als Ergebnis der Diskussion verabschiedeten die Außen- und Verteidigungsminister am 19. Juni 1992 die sogenannte Petersberg-Erklärung (Bulletin Nr. 68 vom 23. Juni 1992, S. 649 ff.):

"I.2. In dem Maße, wie die WEU ihre operationellen Fähigkeiten im Einklang mit der Maastrichter Erklärung weiterentwickelt, sind wir bereit, je nach den Umständen des betreffenden Falles und nach Maßgabe unserer eigenen Verfahren die wirksame Durchführung von Konfliktverhütungs- und Krisenbewältigungsmaßnahmen einschließlich friedenserhaltender Aktivitäten der KSZE oder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu unterstützen. Dies wird unbeschadet möglicher Beiträge anderer KSZE-Staaten und anderer Organisationen zu diesen Aktivitäten geschehen ...

II.4. Militärische Einheiten der WEU-Mitgliedstaaten, die unter der Befehlsgewalt der WEU eingesetzt werden, könnten neben ihrem Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung in Übereinstimmung mit Artikel 5 des Washingtoner Vertrags bzw. Artikel V des geänderten Brüsseler Vertrags auch für folgende Zwecke eingesetzt werden:

- humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze;

- friedenserhaltende Aufgaben;

- Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung, ein schließlich Maßnahmen zur Herbeiführung des Friedens."

Die Minister fügten der Petersberg-Erklärung eine "Erklärung zur Krise in Jugoslawien" bei. Darin äußern sie die Bereitschaft der WEU,

"im Rahmen ihrer Möglichkeiten einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Sie beauftragten eine aus Vertretern der Außen- und der Verteidigungsministerien zusammengesetzte Ad-hoc-Gruppe, die Möglichkeiten der WEU zu prüfen, an der Umsetzung der einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen mitzuwirken" (vgl. Nr. 8 der "Erklärung zur Krise in Jugoslawien").

Am 10. Juli 1992 erklärte auch die WEU sich bereit, an der Überwachung des von den Vereinten Nationen gegen das ehemalige Jugoslawien verhängten Waffen- und Handelsembargos mitzuwirken. Auf der Tagung des Ministerrats der WEU am 9. Mai 1994 in Luxemburg bekräftigten die Minister ihre Bereitschaft, mit dem Atlantischen Bündnis insbesondere bei der Krisenbewältigung zusammenzuarbeiten und die Strukturen beider Organisationen aufeinander abzustimmen: ...

II. Den Verfahren liegen folgende Sachverhalte zugrunde:

1. Der Organstreit 2 BvE 3/92 betrifft die Beteiligung der Bundeswehr an einer Aktion von Seestreitkräften der NATO und der WEU zur Überwachung eines von den Vereinten Nationen gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) verhängten Embargos sowie die Zustimmung der Bundesregierung zu vorausgegangenen Beschlüssen von NATO- und WEU-Gremien. Antragsteller sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 228 ihrer Mitglieder ...

"An der Überwachung des durch die Sicherheitsratsresolutionen 713 und 757 verhängten Embargos werden mindestens fünf bis sechs Schiffe, vier Seefernaufklärungsflugzeuge, ein Unterstützungsschiff sowie landgestützte Hubschrauber beteiligt sein ...

 

Die genannten Marineoperationen werden so bald wie möglich unter italienischer Koordinierung beginnen. Die Teilnahme der Mitgliedstaaten erfolgt nach Maßgabe ihrer jeweiligen Verfassung.

 

Diese WEU-Operationen sind für die Teilnahme anderer Verbündeter offen und werden in Zusammenarbeit mit der NATO koordiniert. Einsatzrichtlinien (rules of engagement) und die operative Koordinierung werden von den zuständigen Marinebehörden auf Veranlassung der Präsidentschaft erstellt bzw. durchgeführt werden.

 

Die Ad-hoc-Gruppe wird laufend Optionen betreffend die Durchsetzung eines Embargos durch die Marine aktualisieren, für die eine weitere Resolution des VN-Sicherheitsrates notwendig wäre." ...

 

c) Zur Umsetzung der Beschlüsse des NATO-Außenminister- und des WEU-Ministerrates beschloß die Bundesregierung am 15. Juli 1992:

"Die Bundesrepublik Deutschland wird sich mit eigenen Beiträgen an der Durchführung der Beschlüsse von WEU und NATO vom 10. Juli 1992 auf der Grundlage der VN-Resolutionen Nr. 713 und 757 zu Überwachungsmaßnahmen im Mittelmeer beteiligen.

Die Bundesmarine wird hierfür drei Seeraumüberwachungsflugzeuge der Marinefliegerkräfte sowie die derzeit am Ständigen Einsatzverband Mittelmeer der NATO teilnehmende Schiffseinheit, Zerstörer Bayern, die am 30./31. Juli 1992 durch die Fregatte Niedersachsen abgelöst werden soll, bereitstellen."

Der Bundesminister der Verteidigung führte diesen Beschluß durch entsprechende Einsatzbefehle aus. "Operational Control" über die drei Seeraumüberwachungsflugzeuge wurde dem Befehlshaber der italienischen Flotte übertragen, der NATO-Kommandobehörde ist, indes unter der politischen Kontrolle des WEU-Rates handelt. "Operational Control" über das entsandte Schiff liegt beim Alliierten Befehlshaber der Marinekräfte Südeuropa (COMNAVSOUTH), der dies im Rahmen des "Operational Command" des Alliierten Obersten Befehlshabers Europa (SACEUR) ausübt.

"Operational Command" und "Operational Control" sind Teilbefugnisse aus dem sogenannten "full command". Diese aus dem Sprachgebrauch der NATO stammenden Begriffe werden in der Zentralen Dienstvorschrift 1/50 der Bundeswehr wie folgt definiert:

"Full Command ist die nur nationalen militärischen Führern zustehende, alle Gebiete des militärischen Bereichs umfassende Befehlsgewalt. ... Ein NATO-Befehlshaber hat niemals Full Command über Streitkräfte, die ihm assigniert sind; denn mit der Assignierung von Streitkräften für die NATO übertragen die Staaten nur Operational Command oder Operational Control.

Operational Command ist die einem Befehlshaber/ Kommandeur übertragene Befugnis, nachgeordneten Befehlshabern bzw. Kommandeuren Aufgaben zuzuweisen oder Aufträge zu erteilen, Truppenteile zu dislozieren, die Unterstellung von Kräften neu zu regeln sowie Operational Control und/oder Tactical Control je nach Notwendigkeit selbst auszuüben oder zu übertragen. Die truppendienstliche Befehlsbefugnis oder die logistische Verantwortlichkeit ist im allgemeinen nicht darin eingeschlossen.

Operational Control ist die einem Befehlshaber/ Kommandeur übertragene Befugnis, assignierte Kräfte so zu führen, daß er bestimmte Aufgaben oder Aufträge durchführen kann, die im allgemeinen nach Art, Zeit und Raum begrenzt sind; ferner die betreffenden Truppenteile zu dislozieren und die Tactical Control über diese Truppenteile selbst auszuüben oder zu übertragen. Der Begriff umfaßt weder die Befugnis, den gesonderten Einsatz von Teilen dieser Truppenteile anzuordnen, noch sind im allgemeinen truppendienstliche oder logistische Führungsaufgaben mit eingeschlossen."

d) Ein Entschließungsantrag der SPD-Bundestagsfraktion festzustellen, daß die Bundesregierung durch ihre Zustimmung zu den Beschlüssen des NATO-Außenministerrates und der WEU-Minister vom 10. Juli 1992 sowie durch ihren Beschluß vom 15. Juli 1992 gegen das Grundgesetz verstoßen habe, fand in der dafür einberufenen Sondersitzung des Bundestages keine Mehrheit (Deutscher Bundestag, 12. WP., 101. Sitzung vom 22. Juli 1992, Sten.Ber. S. 8655; BTDrucks. 12/3072).

e) Durch die Resolution 787 vom 16. November 1992 (VN 1992, S. 220) autorisierte der Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten, die Einhaltung des Embargos künftig nicht nur zu überwachen, sondern dieses auch militärisch durchzusetzen. Er forderte, tätig werdend nach Kapitel VII und VIII der Charta der Vereinten Nationen,

"die Staaten, die einzelstaatlich oder über regionale Einrichtungen oder Abmachungen tätig werden, auf, unter der Aufsicht des Sicherheitsrates die erforderlichen, den Umständen angemessenen Maßnahmen anzuwenden, um alle einlaufenden und auslaufenden Seetransporte zur Kontrolle und Überprüfung ihrer Fracht und ihres Bestimmungsorts anzuhalten und die strikte Anwendung der Bestimmungen der Resolutionen 713 (1991) und 757 (1992) sicherzustellen."

 

Die Bundesregierung faßte daraufhin am 19. November 1992 folgenden Beschluß:

"Das deutsche Schiff bleibt auch künftig im Rahmen seines bisherigen Auftrags im NATO-Verband in der Adria präsent. Eine Teilnahme an Zwangsmaßnahmen (Stop and Search) kommt nicht in Betracht. Die im Rahmen der WEU durchgeführten Aufklärungsflüge durch deutsche Flugzeuge werden zwecks Embargoüberwachung ebenfalls im bisherigen Umfang fortgesetzt."

2. Die Verfahren 2 BvE 5/93 und 2 BvE 7/93 betreffen den Beschluß der Bundesregierung über die Beteiligung deutscher Soldaten an der Durchsetzung des von den Vereinten Nationen verhängten Flugverbotes im Luftraum von Bosnien-Herzegowina. Antragsteller im Verfahren 2 BvE 5/93 sind die Fraktion der F.D.P. im Deutschen Bundestag und 55 ihrer Mitglieder. Antragsteller im Verfahren 2 BvE 7/93 sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 226 ihrer Mitglieder.

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verhängte mit Resolution Nr. 781 vom 9. Oktober 1992 (VN 1992, S. 219) ein Flugverbot für Militärflugzeuge im Luftraum über Bosnien-Herzegowina und ersuchte die Schutztruppe der Vereinten Nationen (UNPROFOR), es zu überwachen. Er forderte die Staaten auf, der Schutztruppe dabei Unterstützung zu gewähren. Die Mitglieder der NATO übernahmen diese Aufgabe und setzten dazu AWACS-Fernaufklärer ein, in denen Soldaten verschiedener NATO-Mitgliedstaaten als integrierte Einheit tätig sind. ...

Am 2. April 1993 traf die Bundesregierung gegen die Stimmen der F.D.P.-Minister folgende Entscheidung:

"Sie ist einverstanden, daß der NATO-AWACS-Verband nunmehr in Übereinstimmung mit Sicherheitsratsresolution Nr. 816 vom 31. März 1993 auch unter deutscher Beteiligung daran mitwirkt, dieses Flugverbot durchzusetzen."

Der NATO-Rat erklärte mit Beschlüssen vom 2. und 8. April 1993 seine Bereitschaft, die Umsetzung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Resolution Nr. 816 zu unterstützen. Er bestätigte darüber hinaus seine Zustimmung zu den einzelnen Durchsetzungsphasen, den Einsatzrichtlinien sowie den sonstigen Planungen ...

3. Das Verfahren 2 BvE 8/93 betrifft die Beteiligung deutscher Soldaten an UNOSOM II, einer vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen aufgestellten Streitmacht zur Herstellung friedlicher Verhältnisse in Somalia. Antragsteller sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 221 ihrer Mitglieder.

Wegen anhaltender politischer Unruhen und einer schweren Hungersnot in Somalia beschloß der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit der Resolution Nr. 751 vom 24. April 1992 (VN 1993, S. 63) die Operation UNOSOM. ... Mit der Resolution Nr. 794 vom 3. Dezember 1992 (VN 1993, S. 65) autorisierte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine Gruppe von Mitgliedstaaten nach Kapitel VII SVN, Maßnahmen zu ergreifen, um so bald wie möglich ein sicheres Umfeld für die humanitären Hilfsmaßnahmen zu schaffen. Dieses Mandat erfüllte der unter wesentlicher Beteiligung der Vereinigten Staaten von Amerika handelnde Vereinte Eingreifverband UNITAF. Ihm folgte das mit der Resolution Nr. 814 vom 26. März 1993 (VN 1993, S. 66) beschlossene Unternehmen UNOSOM II. Nach dem Willen der Vereinten Nationen und der Bundesregierung sollten sich deutsche Einheiten an UNOSOM II beteiligen.

a) Am 21. April 1993 faßte das Bundeskabinett folgenden Beschluß (Bulletin Nr. 32 vom 23. April 1993, S. 280):

"1. Die Bundesregierung beschließt, entsprechend der mit Note der Vereinten Nationen vom 12. April 1993 unterbreiteten Bitte die Operationen der Vereinten Nationen in Somalia (UNOSOM II) durch Entsendung eines verstärkten Nachschub- und Transportbataillons der Bundeswehr zu unterstützen. Das Bataillon wird im Rahmen der humanitären Bemühungen der Vereinten Nationen in einer nach Feststellung des Generalsekretärs der Vereinten Nationen befriedeten Region in Somalia bei Aufbau, Unterstützung und Sicherstellung der Verteilerorganisation für Hilfs- und Logistikgüter mitwirken. Der deutsche Verband wird nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang anzuwenden oder bei der Ausübung solchen Zwangs durch andere mitzuwirken. Davon unberührt bleibt sein Recht zur Selbstverteidigung. Der Kommandeur von UNOSOM II erhält wie üblich "operational control", die Befehls- und Kommandogewalt bleibt bei dem Bundesminister der Verteidigung."

Der Deutsche Bundestag nahm am selben Tag einen Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. (BTDrucks. 12/4759) an, wonach er der Entscheidung der Bundesregierung zustimmte, die Vereinten Nationen in befriedeten Regionen Somalias durch Soldaten der Bundeswehr bei humanitären Einsätzen zu unterstützen ...

b) Gegenstand des Verfahrens ist darüber hinaus ein Briefwechsel zwischen der Bundesregierung und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, in dem die Bedingungen für eine Entsendung des deutschen Unterstützungsverbandes nach Somalia festgelegt worden sind.

Der Generalsekretär der Vereinten Nationen trat mit Schreiben vom 12. April 1993 an die Bundesregierung mit der Bitte heran, Militärpersonal zum Dienst im Rahmen von UNOSOM II zur Verfügung zu stellen. Dieses Kontingent solle, stationiert in einer sicheren Umgebung, insbesondere bei der Errichtung, der Aufrechterhaltung und dem Schutz eines Verteilungsnetzes für Hilfs- und Nachschubgüter helfen und werde unter dem Kommando und der Kontrolle des Oberbefehlshabers von UNOSOM II stehen.

Mit Schreiben vom 26. April 1993 teilte der Ständige Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen dem Generalsekretär mit, daß die Bundesregierung am 21. April 1993 beschlossen habe, dieser Bitte nachzukommen. Das deutsche Kontingent solle nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang auszuüben oder an der Ausübung solchen Zwanges mitzuwirken. Der Oberbefehlshaber von UNOSOM II solle "Operational Control" haben, "Operational Command" werde beim Verteidigungsminister der Bundesrepublik Deutschland bleiben ...

 

Mit Schreiben vom 11. Mai 1993 bat das Generalsekretariat der Vereinten Nationen, den zugesagten Unterstützungsverband nicht, wie ursprünglich vorgesehen, nach Bosasso und in den Nordosten Somalias, sondern in den Raum Belet Huen zu entsenden; diese Region sei sicher und ruhig. Der Ständige Vertreter erklärte tags darauf schriftlich das Einverständnis der Bundesregierung. Am 12. Mai 1993 entsandte der Antragsgegner zu 2) ein Vorauskommando nach Belet Huen. Er erklärte dazu ... Dieser humanitäre Einsatz unter militärischer Absicherung entspreche den neuen Aufgaben, die durch die Bundeswehr heute und künftig im Rahmen ihres Auftrages zu erfüllen seien ...

 

B. Die Anträge der Fraktion der SPD und der Fraktion der F.D.P. des Deutschen Bundestages sind im wesentlichen zulässig (I.); die Anträge der ihnen angehörenden Abgeordneten sind unzulässig (II.) ...

 

C. Die Anträge sind - soweit zulässig - teilweise begründet.

 

Die von der Bundesregierung beschlossenen Einsätze deutscher Streitkräfte, denen jeweils ein vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erteiltes Mandat zugrunde liegt, finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG, der den Bund ermächtigt, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen (I.). Die Vorschrift des Art. 87a GG steht dieser Auslegung des Art. 24 Abs. 2 GG nicht entgegen (II.). Die Beschlüsse der Bundesregierung über den Einsatz deutscher Streitkräfte in Somalia und ihr hierauf bezüglicher Briefwechsel mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen sind mit Art. 59 Abs. 2 GG vereinbar. Im übrigen kann wegen Stimmengleichheit im Senat nicht festgestellt werden, daß die Bundesregierung gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG verstoßen hat (III.). Alle Einsatzentscheidungen bedurften jedoch einer vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages (IV.).

 

I. Art. 24 Abs. 2 GG 1. Art. 24 Abs. 2 GG ermächtigt den Bund, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Diese Ermächtigung berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein solches System und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.

 

Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit stützt sich regelmäßig auch auf Streitkräfte, die dazu beitragen, den Auftrag des Systems zu erfüllen, und als ultima ratio gegen einen Friedensstörer eingesetzt werden können. Die Mitgliedstaaten müssen daher grundsätzlich bereit sein, der Sicherheitsorganisation zur Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens auch militärische Mittel zur Verfügung zu stellen ... Der Verfassungsgeber von 1949 war sich in diesem Zusammenhang der - auch militärischen - Voraussetzungen für ein effektives System kollektiver Sicherheit und einer entsprechenden Verpflichtung auch der Bundesrepublik Deutschland durchaus bewußt (vgl. oben A. I. 1. b). Art. 24 Abs. 2 GG sollte einen Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu einem System kollektiver Sicherheit - einschließlich seiner Möglichkeiten zu militärischen Sanktionen - verfassungsrechtlich eröffnen.

 

2. Art. 24 Abs. 2 GG regelt die Beteiligung Deutschlands an einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit sowie die Einwilligung in die damit verbundene Beschränkung von Hoheitsrechten einschließlich militärischer Kommandobefugnisse. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage dieser Vorschrift in eine "Beschränkung" ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen.

 

Die Frage nach den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen für eine Einräumung von Hoheitsrechten an zwischenstaatliche Einrichtungen gemäß Art. 24 Abs. 1 GG stellt sich nicht, da die Teilnahme deutscher Streitkräfte an friedensichernden Operationen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit deren Einordnung in ein solches Organisationssystem zur Folge hat, nicht BVerfGE 90, 286 (347) - Bundeswehreinsatz aber dem System die Kompetenz zuweist, Hoheitsbefugnisse mit unmittelbarer Wirkung im innerstaatlichen Bereich auszuüben.

 

a) aa) Der Tatbestand eines "Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit" hat völkerrechtlich zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes unterschiedliche Deutungen erfahren ...; und er wird bis heute nicht einheitlich interpretiert ... Was das Völkerrecht allerdings unter diesem Begriff versteht, wird nicht ausdrücklich gesagt ...

 

bb) Ausdrückliches Regelungsziel des Art. 24 Abs. 2 GG war es, ein staatenübergreifendes System der Friedensicherung zu schaffen, das der Bundesrepublik Deutschland zudem die militärische Sicherheit geben sollte, die sie damals schon mangels eigener Streitkräfte nicht gewährleisten konnte. Die Bundesrepublik baut insoweit zur Friedensicherung auf die Mitgliedschaft in einem System mit anderen Staaten. Der Begriff "gegenseitiger kollektiver Sicherheit" sollte klarstellen, daß die Bundesrepublik Deutschland durch die Einordnung in ein solches System nicht lediglich Pflichten übernimmt, sondern als Gegenleistung auch das Recht auf Beistand durch die anderen Vertragspartner erwirbt; jeder Staat soll gleichzeitig Garant und Garantieempfänger sein ... Das System gegenseitiger kollektiver Sicherheit begründet durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.

 

Auch der Hinweis im Parlamentarischen Rat auf die Vereinten Nationen (vgl. oben aa) begründet für die Auslegung des Art. 24 Abs. 2 GG keine strikte Gegenläufigkeit von kollektiver Sicherheit und kollektiver Selbstverteidigung. Schon die Satzung der Vereinten Nationen läßt in Art. 51 nicht nur die individuelle, sondern auch die kollektive Selbstverteidigung gegen einen bewaffneten Angriff zu. Sie bildet für die VN-Mitglieder die völkerrechtliche Grundlage für heute existierende Verteidigungsbündnisse wie z.B. NATO und WEU. Insoweit bestätigt die Satzung, daß sich zur Wahrung des internationalen Friedens eine Organisationsform, in der alle Mitglieder einem Angegriffenen bei einem Angriff eines Mitgliedstaates beistehen, und eine solche, in der sich die Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Unterstützung bei einem Angriff durch einen Nicht-Mitgliedstaat verpflichten, ergänzen. Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können somit Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

 

b) Die Vereinten Nationen sind ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG. Sie sind darauf angelegt, Streitigkeiten unter ihren Mitgliedern auf friedliche Weise beizulegen und notfalls durch Einsatz von Streitkräften den Friedenszustand wiederherzustellen. Dabei sind die Mitgliedstaaten zu entsprechender Zusammenarbeit verpflichtet. Die Charta der Vereinten Nationen beschränkt die einzelnen Mitglieder in der Wahrnehmung ihrer Hoheitsrechte; insbesondere sind die Beschlüsse des Sicherheitsrates gemäß Art. 25 SVN bindend und müssen nach Maßgabe dieser Bindung von den Mitgliedstaaten ausgeführt werden.

 

c) ... Die Einwilligung in die Beschränkung deutscher Hoheitsrechte, die mit der Einordnung in solche Strukturen unter Überlassung militärischer Kommandogewalt verbunden ist, muß am Maßstab des Art. 24 Abs. 2 GG gemessen werden.

 

Die NATO bildet ein Sicherheitssystem, in dem die Mitglieder "ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die Erhaltung des Friedens und der Sicherheit ... vereinigen" (Präambel des NATO-Vertrages). Sie verfolgt dieses Ziel gemäß Art. 5 des NATO-Vertrages insbesondere dadurch, daß sie einem Angriff gegen eine der Vertragsparteien eine Bündnisverpflichtung entgegenstellt, nach der jede der Vertragsparteien einen solchen Angriff als gegen alle Vertragspartner gerichtet ansehen wird. Dabei beanspruchen die Vertragsparteien für den Bündnisfall, die in Art. 51 SVN anerkannten Rechte individueller oder kollektiver Selbstverteidigung wahrzunehmen. Die NATO dient der Wahrung des Friedens auch dadurch, daß die Vertragsparteien sich nach Art. 1 des NATO-Vertrages verpflichten, Streitfälle, an denen sie beteiligt sind, mit friedlichen Mitteln zu lösen. Sie zeichnet sich überdies durch die Ausbildung hochdifferenzierter integrierter militärischer Kommandostrukturen und die Aufstellung gemeinsamer Verbände vor herkömmlichen Militärallianzen aus und bewirkt damit nicht zuletzt, daß die Streitkräfte der Mitgliedstaaten in einer Weise miteinander verflochten werden, die die Sicherheit unter ihnen selbst erhöht. Außerdem begründet Art. 4 des NATO-Vertrages eine Konsultationspflicht für alle Partnerstaaten in Krisenfällen.

 

Damit ist die NATO durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer Organisation gekennzeichnet, die es zulassen, sie als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG zu bewerten.

 

3. Die Einordnung Deutschlands in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten ... und begründet insoweit ein Recht des Bundestages im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG.

 

Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfaßt auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligem Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat.

 

4. Die Mitwirkung eines deutschen Kontingents an der VN-Aktion UNOSOM II findet in Art. 24 Abs. 2 GG ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Die ihr zugrundeliegende Vereinbarung bedurfte nicht einer gesonderten Zustimmung des Gesetzgebers.

 

a) Die deutsche Beteiligung an friedensichernden Operationen der Vereinten Nationen ist durch Art. 24 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich legitimiert. Friedenstruppen und ihre friedensichernden Aufgaben sind Bestandteil des Systems kollektiver Sicherheit der Vereinten Nationen, wie es sich in der praktischen Handhabung der VN-Satzung entwickelt und in das sich die Bundesrepublik Deutschland durch den mit gesetzlicher Zustimmung im Jahre 1973 vollzogenen Beitritt eingeordnet hat. Nehmen die zuständigen Organe der Vereinten Nationen Aufgaben, Kompetenzen und Befugnisse wahr, die in der Satzung angelegt sind, so bildet die gemäß Art. 24 Abs. 2 GG vollzogene Einordnung die verfassungsrechtliche Grundlage auch für eine Beteiligung deutscher Streitkräfte an den durch Beschlüsse des Sicherheitsrates autorisierten friedensichernden Operationen der Vereinten Nationen.

 

Dies ist bei dem vom Sicherheitsrat erteilten Mandat für UNOSOM II der Fall, auch wenn dabei Organisationsformen und Handlungsbefugnisse aus Kapitel VI und VII der VN-Satzung kombiniert worden sind.

 

b) Die mit der Übertragung von Operational Control auf den Oberbefehlshaber von UNOSOM II gemäß dem Briefwechsel zwischen dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen und dem Ständigen Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen verbundene Beschränkung von Hoheitsrechten ist durch das Zustimmungsgesetz zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen vom 6. Juni 1973 gedeckt.

 

Art. 42 SVN sieht vor, daß der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens erforderlichen militärischen Zwangsmaßnahmen mit ihm zur Verfügung stehenden Streitkräften durchführen kann. Zwar kann der Sicherheitsrat Mitgliedstaaten ohne Abkommen gemäß Art. 43 SVN nicht dazu verpflichten, Streitkräfte zur Verfügung zu stellen; Militäreinsätze können aber mit ad hoc freiwillig gestellten Truppen unter einer Befehlsgewalt der Vereinten Nationen durchgeführt werden ...

 

Bei den von den Vereinten Nationen seit 1956 durchgeführten peace-keeping-Operationen wird regelmäßig zwischen den Regierungen der Entsendestaaten und den Vereinten Nationen ein Verfahren zur Aufstellung der Friedenstruppen abgesprochen und praktiziert, bei dem die den Vereinten Nationen zur Verfügung gestellten nationalen Kontingente in die Organisation der Vereinten Nationen integriert und zum Zweck der gemeinsamen Führung einer begrenzten Befehlsgewalt eines VN-Kommandeurs unterstellt werden ... In diese Praxis der Aufstellung von Friedenstruppen, die unter einheitlichem VN-Kommando operieren, ordnet sich die Vereinbarung über die deutsche Beteiligung am Somalia-Einsatz der Vereinten Nationen ein.

 

5. Auch die Beteiligung deutscher Streitkräfte an der von NATO und WEU durchgeführten Überwachung des vom Sicherheitsrat mit den Resolutionen Nrn. 713 und 757 beschlossenen Waffen- und Handelsembargos gegen Restjugoslawien in der Adria und an der Überwachung und Durchsetzung des vom Sicherheitsrat verhängten Flugverbots im Luftraum über Bosnien-Herzegowina durch den NATO-AWACS-Verband gemäß den Sicherheitsrats-Resolutionen Nrn. 781 und 816 findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG in Verbindung mit den Zustimmungsgesetzen zum Beitritt zum Nordatlantikvertrag (BGBl. 1955 II S. 256) und zur Charta der Vereinten Nationen (BGBl. 1973 II S. 430) (a). Die Teilnahme deutscher Streitkräfte an diesen Operationen in integrierten NATO-Verbänden ist durch diese Zustimmungsgesetze gedeckt (b).

 

a) aa) Dem Sicherheitsrats-Beschluß Nr. 713, der ein bindendes Waffenembargo gegen Jugoslawien anordnete, liegt die Feststellung zugrunde, die fortdauernden Kampfhandlungen in Jugoslawien und deren Auswirkungen auf die Länder der Region stellten eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dar. In der Resolution Nr. 757 konstatiert der Sicherheitsrat, daß die Situation in Bosnien und Herzegowina und anderen Teilen der ehemaligen Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien friedensbedrohend sei, und ahndet eine der neu gegründeten Föderativen Republik Jugoslawien zugerechnete, andauernde Mißachtung der territorialen Integrität und Unabhängigkeit Bosnien-Herzegowinas mit wirtschaftlichen Sanktionen. Beide Resolutionen stützen sich auf das Kapitel VII SVN.

 

Mit dem Erlaß eines Flugverbots über Bosnien-Herzegowina durch Sicherheitsrats-Resolution Nr. 781 wurde der Sicherheitsrat tätig "gemäß den Bestimmungen der Resolution Nr. 770 (1992), mit denen bezweckt wurde, die Sicherheit der Auslieferung humanitärer Hilfsgüter in Bosnien und Herzegowina zu gewährleisten". In dieser Resolution Nr. 770 (1992) vom 13. August 1992 (VN 1992, S. 216) hatte der Sicherheitsrat seine Feststellung über die friedensbedrohende Lage in Bosnien und Herzegowina wiederholt und unter Berufung auf Kapitel VII SVN die Staaten aufgefordert, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Auslieferung humanitärer Hilfsgüter in Sarajevo und in allen anderen Teilen Bosniens und Herzegowinas zu erleichtern.

 

bb) Der Einsatz integrierter NATO-Verbände bei der Überwachung des von den Vereinten Nationen verhängten Embargos gegen Restjugoslawien stützt sich auf die zu seiner Durchsetzung autorisierenden Sicherheitsrats-Resolutionen Nrn. 713, 724 und 757. Wie den angegriffenen Beschlüssen des WEU-Ministerrates und des NATO-Außenministerrates vom 10. Juli 1992 zu entnehmen ist, wollen WEU und NATO mit ihrer untereinander koordinierten Seeüberwachungsoperation die nach Kapitel VII SVN ergangene Resolution Nr. 757 des Sicherheitsrates ausführen, in der alle Staaten u.a. dazu aufgefordert werden, mit dem durch Resolution Nr. 724 eingesetzten Ausschuß zusammenzuarbeiten und diesem Informationen über Embargo-Verstöße zu übermitteln.

 

Durch die im Rahmen von NATO und WEU durchgeführten Operationen leisten deren Mitgliedstaaten ihren Beitrag zur Durchsetzung des für sie als Mitglieder der Vereinten Nationen gemäß Art. 41 in Verbindung mit Art. 48 SVN verbindlichen Embargos. Im institutionellen Rahmen dieser internationalen Organisationen erfüllen die daran beteiligten Mitgliedstaaten ihre Pflicht zur Unterstützung der Sicherheitsrats-Beschlüsse. NATO und WEU werden auf diese Weise in das VN-Friedenssicherungssystem einbezogen. Sie stützen ihr Handeln ausweislich der Ratsbeschlüsse vom 10. Juli 1992 auf die die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen autorisierenden Sicherheitsrats-Beschlüssen Nrn. 713, 724 und 757.

 

Gleiches gilt für die von der NATO ausgeführte Aufgabe, mit ihrem Frühwarnverband AWACS das vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verhängte Flugverbot im Luftraum über Bosnien-Herzegowina gemäß den Resolutionen Nrn. 781 und 816 zu überwachen und seine Einhaltung nötigenfalls militärisch durchzusetzen.

 

b) Bei den hier zu beurteilenden Einsätzen haben NATO-Kommando-Behörden Operational Control über deutsche Streitkräfte. Das gilt sowohl für die an der Seeüberwachung des Embargos beteiligten Marinestreitkräfte als auch für die im AWACS-Verband mitwirkenden Soldaten.

 

Der Eingliederung deutscher Streitkräfte in integrierte Verbände der NATO hat der deutsche Gesetzgeber durch den Beitritt zum Nordatlantikvertrag zugestimmt ... Diese Zustimmung umfaßt auch den Fall, daß integrierte Verbände im Rahmen einer Aktion der Vereinten Nationen, deren Mitglied die Bundesrepublik Deutschland ist, eingesetzt werden.

 

II. Art. 87a GG Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen. Nach Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG stellt der Bund "Streitkräfte zur Verteidigung" auf; nach Art. 87a Abs. 2 GG dürfen diese Streitkräfte "außer zur Verteidigung" nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt. ... Denn wie immer dies zu beantworten sein mag, jedenfalls wird durch Art. 87a GG der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit, dem die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG beigetreten ist, nicht ausgeschlossen ...

 

Art. 24 Abs. 2 GG gehört zu denjenigen Vorschriften, die von Beginn an Bestandteil des Grundgesetzes waren. Wie dargelegt (oben I.), bietet die Bestimmung auch die Grundlage für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfinden ...

 

III. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG 1. a) Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG behält dem Gesetzgeber das Recht der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vor, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln. Damit wird, abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die Außenpolitik eine Funktion der Regierung ist ..., den Gesetzgebungsorganen ein Mitwirkungsrecht im Bereich der Exekutive eingeräumt ... Soweit es reicht, verleiht es dem Parlament eine eigene politische Mitwirkungsbefugnis, deren Ausübung sich - funktionell betrachtet - als ein Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes darstellt ... Dem Parlament ist insoweit eine Sachkompetenz zuerkannt. Die Regelung soll sicherstellen, daß Bindungen durch Verträge der in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG genannten Art nicht ohne Zustimmung des Bundestages eintreten ... Das Erfordernis vorheriger Zustimmung soll das Parlament davor schützen, daß sein Kontrollrecht dadurch unterlaufen wird, daß ein Vertrag eine völkerrechtliche Bindungswirkung erzeugt, die durch eine spätere parlamentarische Mißbilligung nicht mehr beseitigt werden kann ... Geschichtlich gesehen drückt sich darin eine Tendenz zur verstärkten Parlamentarisierung der Willensbildung im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten aus ...

 

b) Das Mitwirkungsrecht des Parlaments wird jedoch durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zugleich auch begrenzt und zwar in verfahrensmäßiger wie in gegenständlicher Hinsicht.

 

aa) Die Bundesregierung führt in eigener Kompetenz die Vertragsverhandlungen, hat das Initiativrecht für ein Zustimmungsgesetz im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und bestimmt gegenüber dem Gesetzgeber den Vertragsinhalt, den dieser - sofern der Vertrag nicht Entscheidungsspielräume offenläßt - nur insgesamt billigen oder ablehnen kann. Das Zustimmungsgesetz enthält auch nur eine Ermächtigung, beläßt also der Bundesregierung die Kompetenz zu entscheiden, ob sie den völkerrechtlichen Vertrag abschließt und nach seinem Abschluß völkerrechtlich beendet oder aufrechterhält ...

 

bb) Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfaßt werden, sind grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zugeordnet. Vom Zustimmungsrecht nicht erfaßt werden Verträge, die nicht dem Begriff des "politischen Vertrages" unterfallen - auch wenn sie bedeutsame Auswirkungen auf die inneren Verhältnisse der Bundesrepublik haben ... -, sowie alle nichtvertraglichen Akte der Bundesregierung gegenüber fremden Völkerrechtssubjekten, auch insoweit sie politische Beziehungen regeln ...

 

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann auch nicht entnommen werden, daß immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland regelt oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betrifft, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimmung bedürftigen Vertrages gewählt werden muß ...  Auch insoweit kommt eine analoge oder erweiternde Anwendung dieser Vorschrift nicht in Betracht ...

 

c) Das Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers kann deshalb dann verletzt sein, wenn die Exekutive in Wahrnehmung ihrer grundsätzlichen Kompetenz zur Pflege auswärtiger Beziehungen durch Vertrag neue oder erweiterte rechtliche Bindungen entstehen läßt, die die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllen, es aber versäumt, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers einzuholen. Der Feststellung, das Recht des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG werde verletzt, kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, daß ein Zustimmungsgesetz nicht eingebracht worden ist und der Gesetzgeber dies auch nicht verlangen kann. Die Verletzung des Rechts des Gesetzgebers kann gerade aus der Unterlassung folgen.

 

2. Unter völkerrechtlichen Verträgen sind alle Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten zu verstehen, durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage verändert werden soll. Auch Übereinkünfte zur Änderung bestehender Verträge gehören dazu. ... Es kommt insbesondere nicht darauf an, ob eine Übereinkunft als Vertrag bezeichnet wird. Auch Organ- oder sonstige Kollektivakte internationaler Vertragsgemeinschaften können zugleich inhaltsgleiche Verträge der Mitgliedstaaten darstellen, wenn sie mit entsprechendem Willen vorgenommen werden ... Entscheidend ist die durch übereinstimmende Willenserklärungen erzielte Einigung zwischen Völkerrechtssubjekten über bestimmte völkerrechtliche Rechtsfolgen.

 

Politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sind nicht alle internationalen Übereinkünfte, die sich auf öffentliche Angelegenheiten beziehen, sondern nur solche, durch die die "Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden". Dazu gehören nicht allein, aber namentlich Verträge, die darauf gerichtet sind, "die Machtstellung des Staates anderen Staaten gegenüber zu behaupten, zu befestigen oder zu erweitern" ...

 

3. a) Die Mitglieder des Senats Klein, Graßhof, Kirchhof und Winter, deren Auffassung die Entscheidung trägt, sind der Meinung, daß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG das Zustimmungserfordernis auf völkerrechtliche Verträge beschränkt. Das Entstehen von Völkerrecht aus anderer Quelle, mag es sich auch auf den Inhalt bestimmter Verträge auswirken, wird von dieser Vorschrift nicht erfaßt.

 

aa) Verträge werden von den Vertragspartnern mit Rechtsbindungswillen geschlossen, d.h. in der Absicht, bisher nicht bestehende Rechte und Pflichten nach Völkerrecht zu erzeugen. Im übrigen läßt Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz der Bundesregierung unberührt, das ihr jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch die vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt neue völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewußt vermeidet. Hierdurch sollen neue Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden ...

 

cc) Die Inhaltsänderung eines bestehenden Vertrages bedarf der Zustimmung des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nur dann, wenn sie durch einen Änderungsvertrag erfolgt; dieser setzt den übereinstimmend zum Ausdruck gebrachten Willen der Vertragsparteien voraus, die bestehende vertragliche Rechtslage zu verändern. Der Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrages kann indessen auch aus anderen Rechtsquellen eine Änderung erfahren ...

 

Darüber hinaus erfahren Verträge im modernen Völkerrecht vielfach eine den wechselnden Lagen entsprechende dynamische Auslegung ... Der Gesetzgeber, der einem völkerrechtlichen Vertrag zustimmt, tut das in Kenntnis dieser Bedeutung von Präambeln und Zielvorgaben. Eine - interpretative - Fortbildung des Vertragsrechts durch sogenannte authentische Interpretation und eine sich auf dieser Grundlage entfaltende oder jene Rechtsfortbildung allererst bewirkende Vertragspraxis stützt sich mithin auf den bestehenden Vertrag und ist deshalb vom Zustimmungsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gedeckt. Engere Grenzen gelten nur bei besonderen Bestimmtheitsanforderungen, wie ff.).

 

dd) In der völkerrechtlichen Praxis bestehen fließende Übergänge zwischen Vertragsauslegung und Vertragsänderung ...

 

Erklären die Vertragspartner, durch eine Vertragsauslegung eine neue Praxis der Vertragsanwendung begründen zu wollen, greift diese Praxis aber - entgegen der erklärten Auffassung der Vertragsparteien - über den Vertragsinhalt hinaus, so kann der Gesetzgeber aufgrund seiner Kompetenz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht den - ergänzenden - Abschluß eines weiteren völkerrechtlichen Vertrages erzwingen. Die Parteien haben durch ihre Erklärung, im Rahmen der bestehenden Verträge bleiben zu wollen, deutlich zum Ausdruck gebracht, daß sie keine neuen vertraglichen Rechtsbindungen entstehen lassen wollen ...

 

Danach ist nicht auszuschließen, daß durch rechtserhebliches Handeln der Bundesregierung "im Rahmen" bestehender Verträge für die Bundesrepublik Deutschland neue völkerrechtliche Rechte und Pflichten entstehen, sei es daß die Bundesregierung im Einvernehmen mit den Regierungen der anderen Vertragsparteien geltendes Vertragsrecht "authentisch auslegt", sei es daß unter ihrer Mitwirkung durch eine Anwendung des Vertrages, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht, eine Übung begründet wird, die für seinen Inhalt Bedeutung gewinnt (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchst. b) WVRK). Wäre Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in diesem Zusammenhang anwendbar, so müßte die Bundesregierung bei jedem Schritt, der in der Abfolge des Geschehens zu einem solchen Ergebnis führen kann, die Zustimmung des Gesetzgebers einholen.

 

Die ein solches Ergebnis vermeidende strikte Auslegung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet die notwendige eindeutige Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesregierung und Gesetzgeber; sie ist ein Element der Gewaltenteilung, wie sie das Grundgesetz ausgestaltet hat ... Sie gibt den beteiligten Bundesorganen verläßliche Maßstäbe, um im vorhinein die Grenzen ihrer Kompetenzen und Befugnisse bestimmen zu können ... und wahrt damit insbesondere die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland.

 

ee) Aus alledem ergibt sich nicht, daß das außenpolitische Handeln der Bundesregierung dem Einfluß des Parlaments entzogen wäre. Hat die Bundesregierung neue völkerrechtliche Verbindlichkeiten der Bundesrepublik Deutschland entstehen lassen, ohne daß der Gesetzgeber dazu nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG seine Zustimmung gegeben hat, so sind die Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung zu deren Vollzug auf die Tätigkeiten beschränkt, die nicht einem Gesetzesvorbehalt unterliegen. Soweit das Grundgesetz eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung fordert, wie etwa im Anwendungsbereich der Grundrechte, bei der Einräumung von Hoheitsbefugnissen oder im Haushaltsrecht, besteht ein Handlungsverbot, solange nicht entweder das nationale Zustimmungsgesetz den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl erteilt oder das Parlament eine sonstige ausreichende Ermächtigungsgrundlage geschaffen hat. Im übrigen kann der Bundestag, wenn er die Außenpolitik der Regierung mißbilligt, insbesondere wenn er die Entstehung nicht erwünschter völkerrechtlicher Verpflichtungen befürchtet, der Bundesregierung mit den vielfältigen Mitteln der politischen Kontrolle entgegentreten ... Entwicklungen der Art, wie sie den Gegenstand der vorliegenden Verfahren bilden, vollziehen sich unter den Augen der Öffentlichkeit. Das Parlament ist deshalb auch tatsächlich jederzeit in der Lage, sich aus eigener Initiative durch Einwirkung auf die Bundesregierung in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß einzuschalten, der sich zwischen den Staaten vollzieht.

 

b) Die Bundesregierung hat durch die angegriffene Mitwirkung an den in den Verfahren 2 BvE 3/92 und 2 BvE 7/93 genannten Maßnahmen Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verletzt.

 

aa) Auf den Umbruch, der sich seit 1989 in der Welt und zumal in Europa vollzieht, haben die europäischen und atlantischen Mächte sowie die der Wahrung des Friedens dienenden Organisationen, in denen sie zusammengeschlossen sind - KSZE, EU, NATO und WEU -, unter anderem mit der Suche nach einer neuen "Sicherheitsarchitektur" reagiert, der die Erkenntnis neuer Gefahren für den Frieden in Europa zugrunde liegt. Dabei geht es insbesondere um die Einbeziehung weiterer Mitglieder in die genannten Organisationen, um mögliche neue Aufgaben, um die Zusammenarbeit mit dritten Staaten ("Partnerschaft für den Frieden"; "Individual Partnership Program") und um die Neubestimmung des Verhältnisses dieser Organisationen untereinander sowie zu den Vereinten Nationen. Abgesehen von der Europäischen Union, die durch den Vertrag von Maastricht eine neue Stufe ihrer Entwicklung erreicht und Weichen für den Beitritt weiterer Staaten gestellt hat, haben die zukünftigen politischen Strukturen Europas noch keine definitive Gestalt gefunden. Die Vorstellungen der beteiligten Staaten darüber, wie der neuen Lage gerecht zu werden sei, haben bislang noch nicht einen Verdichtungsgrad erreicht, der es nach ihrem Urteil erlaubte, ihnen eine vertragliche und damit auch eine - für die Vertragsparteien wie gegenüber Außenstehenden - rechtsverbindliche Form zu geben.

 

Erst allmählich gewinnt die erstrebte neue Sicherheitsordnung Gestalt. Das erweist sich vor allem auch am Beispiel der Überlegungen, die im Rahmen von NATO und WEU in den letzten Jahren angestellt worden sind und vor deren Hintergrund die Entscheidung zu würdigen ist, beide Bündnisstrukturen in die Operationen zur Erfüllung der Entschließungen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen in bezug auf das ehemalige Jugoslawien einzubeziehen.

 

bb) Die von den Außen- und Verteidigungsministern der WEU-Mitgliedstaaten am 19. Juni 1992 auf dem Petersberg zu Bonn abgegebenen Erklärungen bekunden politische Handlungsabsichten und Erneuerungspläne, enthalten aber nicht schon ausdrückliche oder konkludente vertragliche Erklärungen. Dies wird auch nicht durch den Inhalt späterer Erklärungen anläßlich von Tagungen des Ministerrates der WEU in Frage gestellt.

 

(1) Die Westeuropäische Union, die unter den geänderten Rahmenbedingungen ihre Strategie neu formuliert, geht gegenwärtig zwei Wege zur Neubestimmung ihrer Aufgaben und Zwecke. Ihre Mitgliedstaaten sind zusammen mit anderen Staaten auch Partner des Vertrages über die Europäische Union (Maastricht-Vertrag) und haben dort die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit zum Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bestimmt; diese Politik soll den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen sowie den Prinzipien der Schlußakte von Helsinki und den Zielen der Charta von Paris entsprechen (Art. J.1 Abs. 2, 3. Gedankenstrich EUV). Die Europäische Union versteht die Westeuropäische Union als "integralen Bestandteil" ihrer Entwicklung und ersucht sie, die Entscheidungen und Aktionen der Europäischen Union, die verteidigungspolitische Bezüge haben, auszuarbeiten und durchzuführen (Art. J.4 Abs. 2, Satz 1 EUV). Diese vertragsförmlichen Regelungen über eine Einbeziehung der Westeuropäischen Union in die gemeinsame Sicherheitspolitik der EU stützen sich aus verfassungsrechtlicher Sicht auf das Zustimmungsgesetz vom 18. Dezember 1992 (BGBl. 1992 II S. 1251). Soweit die WEU die Definition ihrer Aufgaben hierauf ausrichtet, kommt eine Verletzung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG von vornherein nicht in Betracht.

 

Daneben hat die Westeuropäische Union - schritthaltend mit der Veränderung der politischen Lage - in Erklärungen die Öffentlichkeit über ihre Entwicklung und ihre Planungen unterrichtet ...

 

Die Petersberg-Erklärung teilt sich in Grundsatzaussagen, die zukünftige Absichten und Vorhaben umfassen, und eine "Erklärung zur Krise in Jugoslawien", in der die grundsätzliche Bereitschaft bekundet wird, einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Die Grundsatzaussage über die zukünftige operationelle Rolle der Westeuropäischen Union benennt schon in ihrer sprachlichen Form bloße Möglichkeiten zukünftiger Aufgaben und Ziele. Nach der Erklärung "könnten" militärische Einheiten der WEU-Mitgliedstaaten neben ihrem Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung nach Art. V des Brüsseler Vertrages auch für andere Zwecke eingesetzt werden ("could be employed for") (II.4); die militärischen Einheiten "werden sich aus Streitkräften der WEU-Mitgliedstaaten ... zusammensetzen und multinational organisiert werden" (II.6). Alle WEU-Mitgliedstaaten "werden bald angeben, welche ihrer militärischen Einheiten und Stäbe sie der WEU für deren verschiedene potentielle Aufgaben bereitstellen würden" (II.7). Die WEU-Mitgliedstaaten "beabsichtigen", die zur Erfüllung dieser Aufgaben geeigneten Fähigkeiten zu entwickeln und zu üben (II.8).

 

In der "Erklärung zur Krise in Jugoslawien" hingegen bekunden die Minister ihre gegenwärtige Bereitschaft, "die Operation der Vereinten Nationen zur Wahrung des Friedens in Kroatien in vollem Umfang unterstützen" zu wollen (5.). Sie erklären, daß ihre Staaten entschlossen seien, die Resolution 757 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen einzuhalten und die in ihr enthaltenen Sanktionen vollständig umzusetzen (Nr. 7), und daß die WEU bereit sei, "im Rahmen ihrer Möglichkeiten" einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung dieser Resolutionen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Deshalb beauftragten sie eine aus Vertretern der Außen- und der Verteidigungsministerien zusammengesetzte Ad-hoc-Gruppe, "die Möglichkeiten der WEU zu prüfen, an der Umsetzung der einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen mitzuwirken" (8.). Das Ergebnis dieser Erklärung ist somit ein bloßer Prüfungsauftrag.

 

(2) In den Formulierungen der Petersberg-Erklärung kommt ein Vertragsabschlußwille nicht zum Ausdruck; es fehlt schon an der Absicht, die vertragliche Rechtslage zu verändern. Dementsprechend hat auch keiner der beteiligten Staaten die für einen Vertragsabschluß erforderlichen Verfahren eingeleitet. Bei einer solchen Sachlage könnte nur bei Vorliegen besonderer Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, daß die erklärenden Organe gleichwohl - mit Vertragsabschlußwillen - konkludent einen Vertrag geschlossen haben. Solche Anhaltspunkte gibt es nicht.

 

Vor dem Hintergrund des dargestellten, noch andauernden Prozesses der "Neubelebung der WEU" ist es - gerade auch bei Berücksichtigung der späteren Erklärungen anläßlich der Tagungen des Ministerrates der WEU - einleuchtend, daß die Petersberg-Erklärung zwar Aufgaben insbesondere im Hinblick auf friedenserhaltende Maßnahmen und eine Krisenbewältigung "definiert" ("festgelegt") hat (vgl. Luxemburger Erklärung vom 22. November 1993, a.a.O., unter III. und Kommunique des Ministerrates der Westeuropäischen Union vom 19. Mai 1993, a.a.O., unter 3.), die Partner andererseits aber ausdrücklich erklären, daß diese Aufgaben noch im Stadium der "Planung" sind und die bereits geleistete "konzeptionelle Arbeit" noch "vorangebracht werden könnte" (Luxemburger Erklärung, a.a.O.). Gerade die Häufigkeit dieser konzeptionellen Erklärungen der Westeuropäischen Union und der Wechsel der jeweils erklärenden Organe zeigen, daß sich das Konzept einer europäischen Verteidigungspolitik noch im Stadium der Prüfung und Entwicklung befindet, nicht aber schon eine Veränderung der Vertragsgrundlage und Rechtslage zur Folge haben soll ...

 

Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch die Ausführung der den Krieg im ehemaligen Jugoslawien betreffenden VN-Resolutionen. Es war ein - auch von dem Wunsch der westeuropäischen Völker getragenes - dringendes politisches Anliegen europäischer Organe und Sicherheitssysteme, sich nicht länger effektiver Mithilfe bei der Friedensschaffung und Beendigung des Krieges zu versagen, der großes menschliches Leid zur Folge hatte. Aus dieser akuten Notsituation heraus haben die Mitgliedstaaten der WEU es unternommen, bereits jetzt im Sinne der beabsichtigten Neubelebung des Bündnisses zu handeln. Ein Wille, mit der Verwirklichung dieser - bei der gegebenen Kriegssituation nicht aufschiebbaren - Maßnahmen den Vertrag bereits vertraglich um die Aufgaben der Wahrnehmung von VN-Mandaten erweitern zu wollen, kommt darin nicht zum Ausdruck.

 

Das gilt vor allem auch darum, weil die Mitglieder der WEU offensichtlich von der Rechtsauffassung ausgehen, zur Umsetzung von VN-Resolutionen bedürfe es keiner Grundlage im Brüsseler Vertrag. Sie betrachten ihre Bereitschaft, "einzelfallbezogen" die wirksame Umsetzung von Maßnahmen zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung - einschließlich friedenserhaltender Maßnahmen - unter der Leitung der VN zu unterstützen (vgl. Petersberg-Erklärung, a.a.O., I.2; Erklärung des Ministerrates der Westeuropäischen Union anläßlich der Tagung in Luxemburg, a.a.O., II.1), als eine Bündelung des politischen Willens der Mitgliedstaaten in den für den Bereich der Sicherheit zuständigen internationalen Organisationen (vgl. Kommuniqu? des Ministerrates der Westeuropäischen Union anläßlich der Tagung in Rom am 19. Mai 1993, a.a.O., unter 3.). Die Minister der WEU-Mitgliedstaaten sehen sich offenkundig - ebenso wie jedes Mitglied - ausschließlich durch die Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen autorisiert und angehalten. Sind die Erklärungen der Minister der Mitgliedstaaten und die Mitwirkung der Organe der WEU bei Unterstützungen von Maßnahmen der Vereinten Nationen aber von solchen Erwägungen bestimmt, so handeln die Beteiligten ohne Vertragsabschlußwillen; sie schließen nicht - auch nur konkludent - einen völkerrechtlichen Vertrag, der gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers bedürfte.

 

cc) Auch die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Beschluß des NATO-Außenministerrates vom 10. Juli 1992 und an den Beschlüssen des NATO-Rates vom 2. April und vom 8. April 1993 kann nicht als konkludenter Abschluß eines Änderungsvertrages über ein neues Strategisches Konzept der NATO gedeutet werden. Zwar haben die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten am 7. und 8. November 1991 in Rom ein neues Strategisches Konzept dargestellt, dieses aber ausdrücklich als ein im Rahmen der bisherigen Verträge bleibendes Konzept gekennzeichnet. Bei der Formulierung der Kernfunktionen des Bündnisses (Teil II) bestätigen die Mitgliedstaaten ausdrücklich, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben (Nr. 23). Die Verteidigungsrichtlinien (Teil IV) nennen für den Friedensfall die herkömmlichen Aufgaben der Streitkräfte des Bündnisses; der Aufruf, einen Beitrag zu Stabilität und Frieden in der Welt zu leisten, indem sie Streitkräfte für Missionen der Vereinten Nationen zur Verfügung stellen, richtet sich an die Bündnispartner (Nr. 42); für den Krisenfall werden ausschließlich der Bündnisfall, nicht auch sonstige Beistandspflichten behandelt (Nr. 43). Insgesamt bleibt "die Hauptaufgabe der Streitkräfte des Bündnisses, die Sicherheit und territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, ... unverändert" (Nr. 41). Schließlich stellt die Erklärung in einer Zusammenfassung (Teil V) fest, daß dieses Strategische Konzept den defensiven Charakter des Bündnisses bestätige und auf den bisher vertraglich bereitgestellten Instrumenten zur Wahrung des Friedens beruhe (Nr. 58). Das Strategische Konzept sei für die Bündnispartner die Grundlage für die Weiterentwicklung der Verteidigungspolitik des Bündnisses (Nr. 60).

 

Das neue Strategische Konzept enthält somit nach der Erklärung von Rom keine Änderung des NATO-Vertrages, sondern sucht im Rahmen des bestehenden Vertrages die Aufgaben und Handlungsinstrumente der NATO dem neuen strategischen Umfeld anzupassen.

 

Auch die Beschlüsse des NATO-Außenministerrates und des NATO-Ministerrates über die Einleitung der hier angegriffenen Maßnahmen sind nicht als konkludenter Vertrag der Mitgliedstaaten über die Erweiterung der Aufgaben der NATO zu bewerten. Sie haben ein tatsächliches Handeln zur Durchführung der Resolutionen Nrn. 713, 757 und 816 des Sicherheitsrates zum Gegenstand, nicht aber eine vertragliche Regelung mit Wirkung für zukünftige Fälle. Auch hierin wird erkennbar, daß ein vorgegebenes VN-Mandat erfüllt, nicht aber der NATO-Vertrag um neue Aufgaben erweitert werden sollte.

 

dd) Sämtliche angegriffenen Erklärungen sind somit politische Aussagen zur neuen "Sicherheitsarchitektur" in Europa, die den ernsten Willen zur fortschreitenden Mitwirkung an diesem Prozeß erneuerter und erweiterter Zusammenarbeit bekunden, jedoch im jeweiligen Zwischenschritt der politischen Verhandlungen und tatsächlichen Zusammenarbeit vertragliche Rechtsverbindlichkeiten noch nicht begründen wollen. Die beteiligten Staaten und Organisationen halten einen gegenwärtigen, auf eine weitere Entwicklung angelegten Stand ihrer Planungen und Vorhaben fest, ohne in ihm aber schon den Abschluß der Bemühungen um eine konzeptionelle Erneuerung zu sehen und ohne ihm deshalb schon die Form eines rechtsverbindlichen Vertrages geben zu wollen.

 

Wenn die Bundesregierung an derartigen Planungs- und Verständigungsverfahren teilnimmt und in Übereinstimmung mit den Bündnispartnern den jeweiligen Ergebnissen von Konferenzen oder Absprachen über eine konkrete Zusammenarbeit keine über den Einzelfall hinausgreifende Rechtsverbindlichkeit beimißt, ist eine vertragliche Änderung des NATO- und des WEU-Vertrages bisher offensichtlich nicht erfolgt. Für die Anwendung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist kein Raum.

 

Dieses Ergebnis erspart es der Bundesregierung zum einen, den Prozeß behutsamer Abstimmung und gemeinsamer Planung durch einen klarstellenden Vorbehalt, sich nicht rechtlich binden zu wollen, unterbrechen zu müssen, obwohl alle Beteiligten sich der rechtlichen Unverbindlichkeit ohnehin bewußt sind. Ebenso bleibt die Bundesregierung davor bewahrt, einseitig ein "Vertrags"-Gesetzgebungsverfahren einleiten zu müssen, dem der Gegenstand fehlt und für das deshalb ein Vertragstext fingiert werden müßte. Beides würde beteiligte Staaten und Organisationen befremden.

 

4. Die Richterin Limbach und die Richter Böckenförde, Kruis und Sommer, die die Entscheidung nicht tragen, sind der Auffassung, daß die Maßnahmen der Bundesregierung bereits die Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG unmittelbar gefährden. Deshalb hätte gemäß § 67 BVerfGG ein Verstoß gegen diese Vorschrift festgestellt werden müssen ...

 

5. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist durch die Vereinbarung über die Stellung eines deutschen Truppenkontingents für die VN-Aktion in Somalia nicht verletzt ...

 

Die Charta, der die Bundesrepublik Deutschland mit Zustimmung des Gesetzgebers beigetreten ist, sieht vom Sicherheitsrat zu beschließende und durchzuführende militärische Zwangsmaßnahmen in Art. 42 SVN ausdrücklich vor. Dessen Anwendbarkeit setzt nicht voraus, daß dem Sicherheitsrat Truppen aufgrund von Sonderabkommen nach Art. 43 SVN zur Verfügung gestellt werden ... Wenn die Bundesrepublik Deutschland sich auf dieser Grundlage an Friedenstruppen der Vereinten Nationen beteiligt, denen auch die Durchführung von Zwangsmaßnahmen obliegt, so stellt sich dies bei einer verfassungsrechtlichen Beurteilung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG als ein Vorgehen dar, das im Zustimmungsgesetz zur Charta eine hinreichende Grundlage findet.

 

bb) Die Bundesrepublik Deutschland hat sich bisher aus außen- und deutschlandpolitischen Motiven, nicht zuletzt auch wegen einer verbreiteten Einschätzung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Streitkräfteeinsätzen nur an Friedensaktionen der Vereinten Nationen durch eine Bereitstellung von Bundeswehrangehörigen zu waffenlosen Dienstleistungen im Rahmen friedensichernder Operationen beteiligt. .... Nach der zwischen der Bundesregierung und dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen getroffenen Vereinbarung sollte das deutsche Kontingent in einer nach Feststellung des Generalsekretärs befriedeten Region tätig werden und gerade nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang auszuüben oder an der Ausübung solchen Zwanges mitzuwirken. Es leistete ausschließlich logistische Unterstützung und übernahm im übrigen humanitäre Aufgaben bei der Versorgung der Bevölkerung ...

 

IV. Parlamentsvorbehalt Das Grundgesetz ermächtigt den Bund, Streitkräfte zur Verteidigung aufzustellen und sich Systemen kollektiver Selbstverteidigung und gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzuschließen; darin ist auch die Befugnis eingeschlossen, sich mit eigenen Streitkräften an Einsätzen zu beteiligen, die im Rahmen solcher Systeme vorgesehen sind und nach ihren Regeln stattfinden. Davon unabhängig bedarf jedoch der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages.

 

Während die auswärtige Gewalt von der Verfassung weitgehend dem Kompetenzbereich der Exekutive zugeordnet wird (oben III.*), sehen die grundgesetzlichen Regelungen über die Wehrverfassung für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich eine Beteiligung des Parlaments vor. Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind - in den verschiedenen Stufen ihrer Ausformung - stets darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern als "Parlamentsheer" in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen, d.h. dem Parlament einen rechtserheblichen Einfluß auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte zu sichern.

 

1. Art. 59a Abs. 1 GG in der Fassung des Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) behielt die Feststellung des Verteidigungsfalles einem Beschluß des Bundestages vor ...

 

Art. 59a GG wurde durch das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) - die sogenannte Notstandsverfassung - aufgehoben. Dem liegt jedoch ein Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers zu einer teilweisen Entparlamentarisierung des Streitkräfteeinsatzes nicht zugrunde. Vielmehr schien - wie 1956 - auch 1968 ein militärischer Einsatz der Streitkräfte außerhalb der im übrigen geregelten Einsatzfälle, insbesondere des Art. 115a Abs. 1 GG, zwar rechtlich möglich, angesichts der damaligen Weltlage jedoch nur von theoretischer Bedeutung und deshalb hinsichtlich der parlamentarischen Mitwirkung nicht regelungsbedürftig (s.o. A. I. 3.*). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat mithin trotz der Aufhebung des Art. 59a GG den Parlamentsvorbehalt für alle damals als möglich angesehenen Einsatzfälle aufrechterhalten. Wenn nunmehr nach dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu den Vereinten Nationen und in einer veränderten weltpolitischen Lage auch weitere Fälle des Einsatzes deutscher Streitkräfte in Betracht kommen, so ist ein Parlamentsvorbehalt für diese Fälle im Grundgesetz lediglich nicht mehr ausdrücklich bestimmt; der Sache nach sollte er nicht entfallen.

 

2. Für den militärischen Einsatz von Streitkräften ist dem Grundgesetz das Prinzip eines konstitutiven Parlamentsvorbehalts zu entnehmen.

 

a) Ein solcher Parlamentsvorbehalt entspricht seit 1918 deutscher Verfassungstradition.

 

aa) Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der Reichsverfassung von 1871 (RGBl. S. 63) waren Kriegserklärung und Friedensschluß Sache des Kaisers, der dazu - außer im Falle eines Angriffs auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten - der Zustimmung des Bundesrates bedurfte (Art. 11 Abs. 2) ...

 

bb) Die Weimarer Reichsverfassung übernahm in Art. 45 Abs. 2 den Grundgedanken dieser Regelung mit der Maßgabe, daß bei Kriegserklärungen und Friedensschlüssen die Legislative (der Reichstag) "nicht mehr als bloß zustimmender Teil, sondern als Herr des Geschäfts erscheint: Kriegserklärung und Friedensschluß erfolgen ... aufgrund und in Vollzug eines von ihr gefaßten Beschlusses" ...

 

b) aa) Das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) knüpfte mit der Regelung des Art. 59a Abs. 1 GG an diese Bestimmung der Weimarer Reichsverfassung an und entwickelte sie fort. Es sollte "die schicksalhafte politische Entscheidung über Krieg und Frieden - soweit im Krisenfall überhaupt noch politische Entscheidungen gefällt werden können - von der obersten Vertretung des ganzen Volkes, um dessen Schicksal es geht, also von dem Parlament, getroffen werden" (Berichterstatterin Dr. Schwarzhaupt, Deutscher Bundestag, 2. WP, 132. Sitzung vom 6. März 1956, Sten.Ber. S. 6820 A). Erst eine gemäß Art. 59a Abs. 1 GG grundsätzlich vom Bundestag zu treffende Feststellung des "Verteidigungsfalls" sollte die rechtliche Voraussetzung schaffen, die vom Bund zur Verteidigung aufgestellten Streitkräfte (Art. 87a GG) einzusetzen. Auch wenn über den Eintritt einer Bündnisverpflichtung zu entscheiden ist, sollte der Verteidigungseinsatz der Streitkräfte an den vorherigen Feststellungsbeschluß des Bundestages nach Art. 59a Abs. 1 GG gebunden werden (vgl. Zweiter Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses, BTDrucks. II/2150, S. 4). Mit der Ersetzung des Rechtsbegriffs der Kriegserklärung durch die "Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist", wurde berücksichtigt, daß nach den neueren geschichtlichen Erfahrungen und den nunmehr geltenden völkerrechtlichen Regeln über militärische Gewaltanwendung nicht mehr mit einer förmlichen Kriegserklärung gerechnet werden konnte. An die Stelle der von Art. 45 Abs. 2 WRV vorgeschriebenen Gesetzesform trat ein einfacher, mit der Mehrheit des Art. 42 Abs. 2 GG zu fassender förmlicher Bundestagsbeschluß.

 

bb) Eine Reihe von wehrrechtlichen Vorschriften, die mit der Grundgesetzergänzung von 1956 in das Grundgesetz eingefügt worden sind, sehen darüber hinaus eine verstärkte parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte und des Regierungshandelns im militärischen Bereich vor. Ausdruck eines ausgeprägten Systems der parlamentarischen Kontrolle sind insbesondere Art. 45a, Art. 45b und Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG ...

 

Eine Grundsatzverantwortlichkeit des Parlaments für die Streitkräfte begründet insbesondere Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG, der die allgemein für das Haushaltsverfassungsrecht geltenden Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung des Staatshaushaltes für die Streitkräfte steigert; er bestimmt, daß ihre zahlenmäßige Stärke und die Grundzüge ihrer Organisation sich aus dem Haushaltsplan ergeben müssen. Dadurch wird die parlamentarische Kontrolle durch die dem Haushaltsplan ebenfalls zukommende Steuerungsfunktion ergänzt: Die besonderen Anforderungen an den Militärhaushalt verlangen, daß die Streitkräfteplanung einschließlich der Personalentwicklung und der Organisation parlamentarisch vorgezeichnet wird; insoweit ist für den Bereich der Streitkräfte eine Regierungsaufgabe des Parlaments begründet ...

 

cc) Das Grundgesetz behält dem Parlament hinsichtlich der Streitkräfte jedoch nicht nur die Kontrolle und eine grundsätzliche Steuerung von Planung und Entwicklung vor, sondern auch konkrete Entscheidungen über deren Verwendung.

 

(1) Die Feststellung des Verteidigungsfalles nach Art. 115a Abs. 1 GG bewirkt zwar unmittelbar nur den Übergang von der Normal- zur Notstandsverfassung und paßt insbesondere das Staatsorganisationsrecht den Anforderungen eines durch einen bewaffneten Angriff auf das Bundesgebiet hervorgerufenen äußeren Notstandes an. Sie ist also nicht Voraussetzung für jeden Verteidigungseinsatz der Bundeswehr. Das Grundgesetz knüpft aber an die Feststellung dieses Verteidigungsfalles neben notstandsrechtlichen auch wehrverfassungsrechtliche und den Bereich der auswärtigen Gewalt betreffende Rechtsfolgen (vgl. Art. 115a Abs. 5; Art. 115b; Art. 115l Abs. 3 GG; Art. 87a Abs. 3 GG). Vor allem der Übergang der Befehlsgewalt vom Bundesminister der Verteidigung auf den Bundeskanzler nach Art. 115b GG zeigt, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles durch das Parlament gemäß Art. 115a Abs. 1 GG zugleich zum militärischen Einsatz der Streitkräfte ermächtigt. Der durch den Parlamentsentscheid bewirkte Übergang von einer bloßen Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers zu einem direkten Vorgesetztenverhältnis konzentriert die militärische und auswärtige Gewalt in der Kompetenz des Bundeskanzlers, der nun hierfür die volle parlamentarische Verantwortung trägt.

 

Auch die Bündnisklausel des Art. 80a Abs. 3 GG gestattet keinen Streitkräfteeinsatz in alleiniger Kompetenz der Exekutive; die Vorschrift betrifft die nach Maßgabe des NATO-Alarmsystems ausgelöste "zivile Teilmobilmachung", nicht den Streitkräfteeinsatz im Bündnisfall.

 

(2) Soweit die Streitkräfte im Verteidigungsfall auch befugt sind oder ermächtigt werden können, zivile Objekte zu schützen und Aufgaben der Verkehrsregelung wahrzunehmen (Art. 87a Abs. 3 GG), ergibt sich die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften aus der vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 115a Abs. 1 GG zu treffenden, vorherigen Feststellung des Verteidigungsfalles. Ein nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG möglicher Einsatz von Streitkräften beim Schutz von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer ist einzustellen, wenn der Bundestag oder der Bundesrat es verlangen (Satz 2). Der Einsatz von Streitkräften zur Unterstützung der Polizeikräfte bei Naturkatastrophen oder Unglücksfällen, die das Gebiet mehr als eines Landes betreffen, wird vom Grundgesetz vor allem als bundesstaatliches Problem verstanden: er ist jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben (Art. 35 Abs. 3 Satz 2 GG).

 

c) Die hiernach in den Vorschriften des Grundgesetzes auf dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 zum Ausdruck kommende Entscheidung für eine umfassende parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte läßt ein der Wehrverfassung zugrundeliegendes Prinzip erkennen, nach dem der Einsatz bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven, grundsätzlich vorherigen Zustimmung des Bundestages unterliegt.

 

3. Dieses Prinzip der konstitutiven Beteiligung des Parlaments beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte stellt sich - unbeschadet der im Grundgesetz ausdrücklich geregelten Fälle - des näheren wie folgt dar:

 

a) Gegenstand einer Parlamentsbeteiligung sind die Einsätze bewaffneter Streitkräfte. Im Fall eines Angriffs auf einen Bündnispartner hat das Parlament der Beistandsverpflichtung zwar schon in Form des nach Art. 59 Abs. 2 GG erforderlichen Gesetzes zugestimmt und damit grundsätzlich gebilligt, daß deutsche Streitkräfte bei Eintritt des Bündnisfalles zum Einsatz kommen. Auch in diesem Fall bedarf es jedoch noch der - regelmäßig vorhergehenden (s. unten b)) - parlamentarischen Entscheidung über den konkreten Einsatz nach Maßgabe der bestehenden Bündnisverpflichtung.

 

Soweit allerdings Bundestag und Bundesrat bereits gemäß Art. 115a GG den Verteidigungsfall festgestellt haben, schließt diese Entscheidung die Zustimmung des Parlaments zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte ein.

 

Bei Einsätzen bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von Resolutionen des Sicherheitsrates ist die vorherige Zustimmung des Bundestages unabhängig davon erforderlich, ob den Streitkräften Zwangsbefugnisse nach Kapitel VII SVN eingeräumt sind und wie die Kommandostrukturen ausgestaltet sind. Eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Einsatzformen von Friedenstruppen verbietet sich, weil die Grenzen zwischen den traditionellen Blauhelmeinsätzen und solchen mit der Befugnis zu bewaffneten Sicherungsmaßnahmen in der Realität fließend geworden sind. Auch wird der Begriff der Selbstverteidigung, die schlichten Friedenstruppen erlaubt ist, bereits in einem aktiven Sinne dahin definiert, daß sie auch den Widerstand gegen gewaltsame Versuche einschließt, die Truppen an der Ausführung ihres Auftrags zu hindern ...

 

Nicht der Zustimmung des Bundestages bedarf die Verwendung von Personal der Bundeswehr für Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind.

 

b) Die verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung des Bundestages bei konkreten Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte darf die militärische Wehrfähigkeit und die Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen. Deshalb ist die Bundesregierung bei Gefahr im Verzug berechtigt, vorläufig den Einsatz von Streitkräften zu beschließen und an entsprechenden Beschlüssen in den Bündnissen oder internationalen Organisationen ohne vorherige Einzelermächtigung durch das Parlament mitzuwirken und diese vorläufig zu vollziehen. Die Bundesregierung muß jedoch in jedem Fall das Parlament umgehend mit dem so beschlossenen Einsatz befassen. Die Streitkräfte sind zurückzurufen, wenn es der Bundestag verlangt. Dem Gesetzgeber bleibt es unbenommen, die Voraussetzungen eines solchen Notfalls und das dabei zu beobachtende Verfahren näher zu regeln (vgl. unten 4.).

 

c) Der Bundestag hat über Einsätze bewaffneter Streitkräfte nach Maßgabe des Art. 42 Abs. 2 GG zu beschließen. Der Bedeutung des zu fassenden Beschlusses wird es, so es die Lage irgend erlaubt, entsprechen, daß er in den zuständigen Ausschüssen vorbereitet und im Plenum des Bundestages erörtert wird ... Freilich ist der Bundestag bei seiner Beschlußfassung an die mit seiner Zustimmung zustande gekommenen rechtlichen Festlegungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte gebunden.

 

d) Der Zustimmungsvorbehalt für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte verleiht dem Bundestag keine Initiativbefugnis ...; der Bundestag kann lediglich einem von der Bundesregierung beabsichtigten Einsatz seine Zustimmung versagen oder ihn, wenn er ausnahmsweise ohne seine Zustimmung schon begonnen hat (oben b)), unterbinden, nicht aber die Regierung zu solch einem Einsatz der Streitkräfte verpflichten. Der der Regierung von der Verfassung für außenpolitisches Handeln gewährte Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit wird durch den Parlamentsvorbehalt nicht berührt. Das gilt insbesondere hinsichtlich der Entscheidung über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer der Einsätze, die notwendige Koordination in und mit Organen internationaler Organisationen.

 

4. a) Jenseits dieser Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts sind das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des Bundestages in der Verfassung nicht im einzelnen vorgegeben. Es ist Sache des Gesetzgebers, die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten. Je nach dem Anlaß und den Rahmenbedingungen des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte sind unterschiedliche Formen der Mitwirkung denkbar. Insbesondere im Hinblick auf unterschiedliche Arten der Einsätze, vor allem bei solchen, die keinen Aufschub dulden oder erkennbar von geringer Bedeutung sind, empfiehlt es sich, den Zeitpunkt und die Intensität der Kontrolle des Parlaments näher zu umgrenzen. Dabei kann es angezeigt sein, im Rahmen völkerrechtlicher Verpflichtungen die parlamentarische Beteiligung nach der Regelungsdichte abzustufen, in der die Art des möglichen Einsatzes der Streitkräfte bereits durch ein vertraglich geregeltes Programm militärischer Integration vorgezeichnet ist.

 

Ungeachtet der Gestaltungsfreiheit im einzelnen muß die gesetzliche Regelung das Prinzip förmlicher parlamentarischer Beteiligung hinreichend zur Geltung bringen. Andererseits hat sie auch den von der Verfassung für außenpolitisches Handeln gewollten Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit zu beachten (vgl. oben 3 b)* und d)*) ...

 

b) Der verfassungsrechtlich geforderte Parlamentsvorbehalt gilt ungeachtet näherer gesetzlicher Ausgestaltung unmittelbar kraft Verfassung. Bundesregierung und Bundestag haben daher bis zum Erlaß eines Gesetzes, das eine förmliche parlamentarische Beteiligung an der Entscheidung über militärische Einsätze deutscher Streitkräfte näher ausgestaltet, nach Maßgabe der bereits unter 3. dargestellten Anforderungen zu verfahren.

 

5. Die Bundesregierung hat aufgrund ihrer Beschlüsse vom 15. Juli 1992, 2. April 1993 und 21. April 1993 bewaffnete Streitkräfte eingesetzt und dadurch gegen das oben dargelegte Gebot verstoßen, zuvor die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.